日本基礎(chǔ)教育校長制的改革芻議論文
從20世紀90年代起，日本基礎(chǔ)教育面臨難以自持的危機。日本教育改革國民會議在《教育改革國民會議報告:變革教育的17條提案》報告中明確指出：“現(xiàn)今日本的教育正處于巨大的歧路”，“瀕臨難以自持的危機”。這種教育危機的一個突出體現(xiàn)就是基礎(chǔ)教育管理體制僵化、封閉、劃一的桎梏特征尤為明顯。而作為這一僵化、封閉、劃一的基礎(chǔ)教育管理體制重要組成部分的校長制同樣面臨危機。
1998年9月中央教育審議會發(fā)布的咨詢報告《關(guān)于今后地方教育行政的發(fā)展》中就曾詳細論及日本基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機，其主要包括六個方面：一是由于這種對學校過強的制度控制，再加上學校輔助性管理決策機制的固有缺陷，學校的決策很少是以校長的權(quán)力和責任為基礎(chǔ)做出的；二是校長的任職期限過短，缺少按照自己的方針形成管理特色和調(diào)動教職員積極性的時間；三是校長和副校長依照年功序列的選任機制，使得富有熱情和才能的年輕教師和校外人才少有機會得到選拔；四是學校之間缺乏橫向競爭的機制與意識，從而造成公立學校整體上的個性缺失；五是校內(nèi)各種決定形成過程及各職務(wù)和執(zhí)行過程中，透明度缺乏、責任不明，學校是所在地區(qū)的教育機構(gòu)這一觀念比較薄弱，因而得不到家長和廣大居民的足夠信任；六是學校的封閉性，使得與家庭、社區(qū)之間的協(xié)作十分缺乏等等。日本廣島大學教育學博士李東林對這種嚴重危機更是一針見血地指出：在日本，公立學校的管理權(quán)擁有者是教育委員會，對校長的任命權(quán)也掌握在教育委員會的教育長手中。校長是在教育長的指揮監(jiān)督下，履行本校管理職責的最高責任者�？梢姡ｉL的“婆家”是教育委員會，“婆婆”是教育長。更有日本學者在與英國對比后，對本國校長做出這樣的形象比喻：如果英國的校長像“船長”，日本的校長則像“水手長”。船出航后，船長就擁有了絕對的權(quán)威和權(quán)力，而水手長只不過起著現(xiàn)場監(jiān)督的作用，事無巨細必須要依從船長的指示。顯然，校長制這一高度集權(quán)管理模式暴露的僵化、封閉、劃一的危機，嚴重制約了校長自主辦學的積極性、自覺性與主動性的發(fā)揮。拯救校長制的危機，成為日本基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要內(nèi)容、緊迫任務(wù)和努力方向。
正是在此背景下，為拯救基礎(chǔ)教育校長制面臨的危機，日本立足于校長的權(quán)限、選任、資格、決策等方面，推出了系列改革舉措。
一、梳理政府與學校的教育管理職能，創(chuàng)設(shè)校長自主辦學必需的宏觀背景
有效梳理、界定政府與學校的管理職能，轉(zhuǎn)變政府職能，確立學校自主性，重建政府與學校的關(guān)系，這既是為校長自主辦學創(chuàng)設(shè)必需的宏觀背景，也是校長自主辦學順利實施的重要前提。這意味著學校的管理權(quán)在教育行政部門和學校特別是校長之間的重新配置。這方面的改革集中體現(xiàn)在修改學校管理規(guī)則，對其管理職能重新界定，改革后這種職能的主要變化包括：
1.由主導(dǎo)強制型向輔助支援型轉(zhuǎn)變
修改后的學校管理規(guī)則的一個重要變化就是在教育內(nèi)容及方法選用等具體運營事項上，由強制性命令、指示型領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)向非強制性指導(dǎo)、建議性領(lǐng)導(dǎo)，把這些事務(wù)的管理第一責任者從教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)移到學校校長，進一步增強對于學校的輔助與支援機能。與直接控制減少相對應(yīng)的是教育行政部門對學校的支持性和服務(wù)性機能的加強，主要包含兩方面內(nèi)容，一是幫助學校處理一些特殊情境，如突發(fā)事件、向父母及居民做出某些說明、與有關(guān)機構(gòu)的聯(lián)系協(xié)調(diào)、媒體宣傳等；二是為學校提供必需的相關(guān)專業(yè)服務(wù)，如涉及兒童的保健衛(wèi)生、安全管理、設(shè)備管理及法律訴訟方面。
2.由直接管理型向間接管理型轉(zhuǎn)變
修改后的學校管理規(guī)則重新界定了政府與學校的職能，放松、弱化管制的程度，重新明確規(guī)定了在各項管理規(guī)定中，哪些是需要教育行政部門批準或認可做出的，哪些是只需學校事前呈報或事后報告的。批準、認可、事前呈報、事后報告，放松、弱化了管制的程度，反映了依法遞減的控制強度，從而實現(xiàn)教育行政部門對學校管理各領(lǐng)域的層級控制。這種在一些領(lǐng)域控制強度的降低與淡化，也正是學校自主增強、權(quán)限擴大的一個方面。例如，一些學校例行的活動如需要在外留宿，原是需要經(jīng)過教育行政部門認可的，改為事前呈報則強調(diào)了學校在這方面的決定權(quán)。
3.由微觀管理型向宏觀管理型轉(zhuǎn)變
此舉有助于減輕學校的行政負擔，因為政府大量微觀管理行為不可避免地給學校帶來繁雜的行政事務(wù)。日本的基層學校每年都承擔大量的各級各類調(diào)查統(tǒng)計、各學科競賽活動的組織任務(wù)，應(yīng)付來自都府縣各相關(guān)部門的事務(wù)委托或工作詢查，因此學校核心管理業(yè)務(wù)以外的行政負擔非常沉重。為使校長及教職員專注于職責，教育行政部門必須致力于通過整理，停止、精簡或減少對學校的依賴來減輕學�；鶎拥男姓邉�(wù)。
二、擴大辦學自主權(quán)，改革校長任職資格標準
校長自主辦學權(quán)力的擴大既意味著責任和使命的進一步加重，也意味著校長將擁有更多實現(xiàn)自己教育理念和進行教育創(chuàng)新的機會。在這次學校管理權(quán)的下移和學校自主性與自律性增加的改革中，校長自主權(quán)的擴大主要表現(xiàn)在三個方面：
1.學校人事管理權(quán)
現(xiàn)行制度下，教職員的人事調(diào)動，包括新人采用、退職、轉(zhuǎn)崗、職務(wù)升遷等人事權(quán)限方面都是由教育行政部門決定的。雖然《關(guān)于地方行政的組織及其運營的法律》中規(guī)定校長在人事的結(jié)構(gòu)和人員的變動上具有提出意見的權(quán)力，但實際情況是這一權(quán)力形同虛設(shè)。正如日本一些普通初中的校長所說，學校有空崗待補時，校長的責任是向教育行政部門提出崗位要求，然后就是等待被確定的`人選來跟他會談，中間的其他事情都與他無關(guān)。依照上述咨詢報告，在代課教師和特別非常勤講師的錄用上，允許校長推薦具體人選，提供給校長多名候選人，以此賦予“意見提出權(quán)”實質(zhì)上的意義。此外，校長對特別非常勤講師的評價將會直接影響到其以后的錄用，而日本正計劃實現(xiàn)“學校生力計劃”，計劃在3年內(nèi)，采用引進社會人非常勤講教師和短期制教師5萬人，這為校長在該方面發(fā)揮作用提供了機會。校長還將在同一地區(qū)內(nèi)小學、初、高中之間實行教職員兼職的改革中擁有很大的決定權(quán)。2000年教育國民會議提案中提出將校長的人事權(quán)擴展到所有正規(guī)編制的職員。比如2003年，大阪府教委有如下舉措：高中校長可以自行向社會公開招聘教師（限額兩人），并親自主持選考，合格者由校長向教委舉薦。雖然最后的決定權(quán)仍在教委手中，但校長的意見會被充分尊重。[2]
2.學校的財務(wù)預(yù)算權(quán)
日本中小學學校的財務(wù)預(yù)算，由地方政府的預(yù)算委員會負責編制。預(yù)算基本決定于學校的教職員和學生的規(guī)模，在編制流程中有聽取學校意見的環(huán)節(jié)，但編制決定權(quán)在地方政府，預(yù)算的執(zhí)行權(quán)原則上屬于地方行政長官，教育行政部門接受委任行使輔助執(zhí)行權(quán)，并進一步委托校長執(zhí)行。如此一來，校長在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)限已經(jīng)非常狹窄了。改革要求除了在預(yù)算編制時可以更多考慮校長的意見外，專門設(shè)置能由校長商定的項目，以便支持本校個性化和特色化教學和管理的需要。同時，賦予校長在一定的預(yù)算額度內(nèi)自主決定財務(wù)內(nèi)容的權(quán)力。在校長的“財權(quán)”方面，一些地方在制定學校預(yù)算時，開始聽取校長的意見，并給予校長一定范圍及程度的預(yù)算編制權(quán)。橫濱市2001年開始，從財政中撥給每個高中500萬、初中400萬、小學300萬日元作為“創(chuàng)辦特色學校推進費”。校長可以自主地編制“推進費”的具體使用項目，年度使用中即使中途變更已制定的項目也被允許。
3.校長課程管理權(quán)
進一步下放課程管理方面的權(quán)力，擴大校長課程管理權(quán)。在制定學校教育目標、指導(dǎo)重點、學校經(jīng)營等重點方面，校長卻擁有較大的自主權(quán)。在遵循教育法律、法規(guī)及學習指導(dǎo)要領(lǐng)（相當于中國的課程標準）基礎(chǔ)上，校長可以根據(jù)地區(qū)性特點（包括自然環(huán)境、人文背景、教育環(huán)境等）以及學校的傳統(tǒng)和學生的實際情況，制定具體的、可操作的教育目標。有調(diào)查表明，學校教育目標的制定主要有三種類型：法規(guī)型（與法規(guī)規(guī)定的目標相近）約占10%，實態(tài)型（具有濃厚的地區(qū)性及學校、學生特點的色彩）約占10%，并列型（法規(guī)型及實態(tài)型同時存在）約占80%。教育目標一旦確定，教學及學習指導(dǎo)的重點、學校經(jīng)營的重點、課程的安排等都要圍繞它展開。此外，校長擁有校本課程商定權(quán)，有權(quán)決定在本校采取一些靈活的、有利于學生個體發(fā)展和學校教育特色形成的課程及其組織方式，如學生自選課程、自定節(jié)奏的選擇學習項目；實行彈性班級規(guī)模，生活和學習可以采取不同的編班，使用同一教材的學生可以根據(jù)習熟程度再分為小班教學；校外人士參與學校教育；優(yōu)秀教學法共享；促進ＩＴ教育、英語教育中與真實場景和實物的結(jié)合等等。
“一個好校長就是一所好學�！�，這也許有點言過其實，但校長的素質(zhì)高低直接決定著自主辦學的成功與否，卻是不爭的事實。為了確保擴大的校長辦學自主權(quán)直接發(fā)揮作用，達到改革的預(yù)期目的，這次改革中對校長的任職資格更加注重經(jīng)驗?zāi)芰�、獨立見解與創(chuàng)造性。在校長的選任方面，各地方教委已向社會公開招聘。2000年文部省修改實施的《關(guān)于學校教育法實施規(guī)則等的部分改正的省令》中，原定校長必須持有教師許可證并具有5年以上相關(guān)教育職位的履職經(jīng)歷，現(xiàn)追加為具有10年以上相關(guān)教育職位經(jīng)驗者，即使沒有教師許可證，也可被視為具有同行任職條件（在日本被稱為“民間人”或“社會人”）對待，都可以應(yīng)聘。原先以知識考察筆試為主的選拔考試所占的比重逐漸降低。校長的年輕化、任期長期化、開辟校外人士擔任學校領(lǐng)導(dǎo)的途徑、鼓勵校長吸收企業(yè)組織管理經(jīng)驗的培訓計劃、建立替代年功序列的新的評價體系等，也在積極的醞釀當中。截至2003年4月，已有125人通過選考后走馬上任，其中58人是“民間人”校長。被聘用的“民間人”校長一般都是些銀行或大企業(yè)等部門經(jīng)理級人物。此舉的主要目的是加強學校與地方的交流和協(xié)作，學習企業(yè)的管理模式。
三、學校職員會議、協(xié)議會、評議員制和顧問制度攜手，完善校長輔助決策機制
現(xiàn)代決策非常重視輔助決策機制的構(gòu)建。完善的輔助決策機制，無疑是校長辦學自主權(quán)得以順利實施的關(guān)鍵。日本基礎(chǔ)教育管理體制改革順應(yīng)現(xiàn)代決策理論發(fā)展趨勢，通過學校職員會議、協(xié)議會、評議員制度和顧問制度攜手，共構(gòu)校長輔助決策機制。
1.學校職員會議
“職員會議”是指學校全體教職員工參加、定期舉行的會議。一般每兩個月召開一次，如遇重大事情也可隨時舉行。日本中小學中普遍設(shè)有職員會議，審議討論學校的一些重要事項，這是教職員參與學校管理的一項重要渠道。但是職員會議的設(shè)置、構(gòu)成和運行，一直是依照慣例而行，沒有法令上的明文規(guī)定。于是關(guān)于職員會議的性質(zhì)和功能，究竟是校長的咨詢和輔助機構(gòu)還是學校的最高決策機構(gòu)，莫衷一是，影響了職員會議輔助功能的充分發(fā)揮。鑒于“職員會議”性質(zhì)不明確的狀況，在2000年文部省頒布的《關(guān)于學校教育法實施規(guī)則等的部分改正的省令》中，“職員會議”被定位于校長的輔助機關(guān)，校長成為“職員會議”的主宰。但另一方面，校長也有責任把自己的教育理念、管理經(jīng)營方針，以及有關(guān)校務(wù)方面的決定告知“職員會議”，并聽取教職員的意見。尤其是在教學方面，由于教師擁有“掌管兒童教育”的權(quán)利，因此校長要充分尊重教師的意見�？梢�，現(xiàn)在“職員會議”的組織活動，更體現(xiàn)出“民主集中制”的特征。2000年1月《學校教育法施行規(guī)則的修正案》進一步明確了職員會議的輔助功能，職員會議是由校長主導(dǎo)、促進教職員間溝通、輔助校長決策的機構(gòu)，它的設(shè)置是為了加強校長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，協(xié)助校長進行正確決策并更好地貫徹決策。這將有助于完善校長決策機制。
2.學校協(xié)議會
現(xiàn)代新型的學校制度特別注重建立具有親地域性的開放學校，以改變由于封閉辦學造成的地區(qū)社會與學校之間的隔膜和不信任感，使學校走向“社區(qū)的學�！�。同時，家長、居民和企業(yè)的參與也是提高校長決策質(zhì)量的保證之一。日本此次改革高度重視積極發(fā)揮學校協(xié)議會的作用。日本的學校協(xié)議會是依各學�；虻貐^(qū)的需要而設(shè)、結(jié)構(gòu)彈性的組織，實質(zhì)上是以校長為核心的輔助管理機構(gòu)，促使校長決策時充分考慮到地區(qū)社會的理解和需要，是家長居民和職員共同參與學校管理的重要載體，有助于提高教育管理決策水平。日本學校協(xié)議會盡管從構(gòu)成上類似于英國的學校理事會和美國的學校委員會，都包含有學生代表、家長代表和教職員代表，但其所履行的職能卻與英國學校理事會、美國學校委員會有本質(zhì)上的差異。英國學校理事會的構(gòu)成、選舉和職能是以1988年教育改革法為依據(jù)，有著包括參與校長任免在內(nèi)的實質(zhì)性的學校管理權(quán)限；美國學校委員會，以芝加哥學區(qū)為例，是以1988年的《芝加哥學校改革法》為依據(jù)構(gòu)成和運作的，直接參與校長的選聘、簽約和履職考核、審議學校計劃、預(yù)算和教職員聘任等工作，也具有實質(zhì)性的管理職能。
3.學校評議員制度
2000年文部省頒布的《關(guān)于學校教育法實施規(guī)則等的部分改正的省令》明確規(guī)定設(shè)置學校評議員制度。學校評議員由本地區(qū)各行業(yè)推薦，經(jīng)校長決定，由當?shù)亟逃瘑T會委派一定的校外人士擔任。職責是應(yīng)校長要求對學校教育提出建議，使學校、家庭、社區(qū)一體化。校長每學期都要與評議員逐個會面，聽取其對學校管理運行的意見和建議，以使決策更加符合學校所在地域社會的實際狀況，更加符合本地區(qū)兒童的教育需要。這并非一個合議制的委員會與許多地區(qū)業(yè)已存在的學校協(xié)議會不同，該制度注重評議員作為個人的看法。雖然法令并未規(guī)定每所學校必須設(shè)置，但事實上學校評議員制度推行非常迅速。據(jù)文部省2001年4月1日調(diào)查，都道及縣立學校（含指定都市立學校）中已設(shè)置學校評議員的占57.5%，市町村立學校中占41.9%。另據(jù)文部省調(diào)查，有47%的公立學校已經(jīng)引入學校評議員制度，30%的公立學校準備引入學校評議員制度�！度毡径皇兰o教育新生計劃（彩虹計劃）》還將學校評議員制度確定為改革戰(zhàn)略重點之一。
4.學校顧問制度
在日本中小學校經(jīng)營中最令人頭痛的問題是：欺負行為、精神壓力、不想上學、班級崩壞等。這一系列問題的出現(xiàn)標志著“現(xiàn)代學校病”的出現(xiàn)。這些問題往往又不是學校自身所能解決的。為了解決學生和教師在這些方面的困惑和煩惱，各地方政府先后采取了建立教育相談體制等辦法。1995年起日本政府文部省決定向?qū)W校派遣“學校顧問”，正式導(dǎo)入學校顧問制度。學校顧問往往由心理專家組成，每周兩次到學校進行教育相談指導(dǎo)，各地政府部門、學術(shù)研究團體、民間團體等也相應(yīng)設(shè)立“適應(yīng)性指導(dǎo)教室”、“心的教育相談”等機構(gòu)，廣泛參與學校教育經(jīng)營，以防止出現(xiàn)校內(nèi)暴力、欺負行為、不想上學等，提高教育質(zhì)量。
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